2012年10月1日星期一

国际货币基金组织:公共债务过剩

国际货币基金组织讨论"《好的、坏的和丑陋的:处理公共债务的100年》在最近的第三章中世界经济展望。国际货币基金组织财政事务部(IMF Fiscal Affairs Department)一直在汇编自1875年以来政府总债务与国内生产总值(gdp)之比的数据。本章重点介绍22个发达经济体的经验,这些国家在此期间大部分时间都有良好的数据。我们可以从中吸取什么教训?

首先,“公共债务水平超过GDP的100%并不少见。在22个数据覆盖良好的发达经济体中,超过一半的经济体在1875年至1997年期间至少经历过一次高债务时期。此外,有几个国家发生过多次事件:比利时和意大利发生过三次,加拿大、法国、希腊、荷兰和新西兰发生过两次。”

这张图表显示了这22个国家的26次债务超过了100%的水平。看这个图表的一个方法是在100%的债务/GDP比率上画一条水平的心理线。很明显,这里的经验非常多样:一些国家正在以这个水平承担更多的债务,而另一些国家正准备大幅减少其债务。从这个数字中得出的另一个教训是,高政府债务/GDP基本上是在四个时间段内发生的:19世纪最后25年,第一次世界大战后的几年,第二次世界大战后的几年,以及最近几十年。但从上世纪50年代到80年代初,这一发达经济体几乎没有高政府债务/GDP比率的例子。

许多债务/GDP比率大幅下降的事件都发生在战争之后——有时伴随着战后的恶性通货膨胀,这吞噬了债务的价值。在这26次债务危机中,只有3次以实际违约告终:德国(1932年违约)和希腊(1894年和1932年违约)。

承担大量债务如何影响经济增长?国际货币基金组织的作者在这里对任何因果关系的主张保持了适当的沉默。正如他们所指出的,高政府债务可能导致经济增长放缓,但经济增长放缓也有可能使债务/GDP问题变得更糟,因为在困难时期提高了政府借债的意愿,同时压低了债务/GDP比率的分母。(有一种论点和一些支持性证据表明,这种因果关系确实是由更高的政府债务导致的,Ca rmen Reinhart, Vincent R. Reinhart和Kenneth S. Rogoff在2012年夏季杂志的文章中提出了这个观点我自己的经济展望杂志)。因此,IMF的作者们坚持研究相关性,而没有提出因果关系的论证。

其中一种相关性让我觉得特别有趣。当政府债务超过GDP的100%时,当债务超过GDP的100%并下降时,他们发现,在债务/GDP比率下降的情况下,增长表现明显更好。从这个意义上说,问题不仅在于高债务水平,还在于政府是否显示出了解决债务/GDP比率问题的明确能力。

他们考虑了几次公共债务积压事件,并试图从中总结出一些教训。以下是一些经验教训,以及我自己的一些反应:

“第一个关键教训是,支持性的货币环境是财政整顿成功的必要条件。”在我看来,美联储承诺将在未来几年保持低利率的最有力理由之一,与它可能对当前借款和需求产生的影响无关;相反,这是因为低利率有助于让投资者相信,不断增长的巨额美国国债是可以承受的。如果美国利率飙升,支付美国政府债券的利息可能会很快变得困难得多。当然,这种见解也强调了美联储(Federal Reserve)感到有必要为美国巨额预算赤字提供便利——不是因为它有利于赤字,而是因为不便利赤字的选择可能会更糟。

“其次,当财政措施是永久性的或结构性的并得到支持时,债务削减幅度会更大
通过一个支持实施措施的财政框架。”作者在这里的意思是,当政府试图通过诸如全面削减开支或限制开支等非具体政策来解决债务问题时,他们往往无法就未来的变化做出任何真正的选择。近几十年来,在降低债务/GDP比率方面取得了一些成功的国家——上世纪80年代的比利时、1992年前后的意大利、1995年前后的加拿大——之所以成功,是因为它们在改革养老金、福利和其他支出项目方面做出了具体的选择。


他们的第三个教训是,强劲的外部需求是一个巨大的帮助。纵观当今世界经济,强劲外部需求的潜在来源是中国、印度、巴西等快速增长的“新兴市场”经济体。

最后,他们的第四个教训是,解决巨额债务问题需要数年时间。我有时会想到未来美国政府支出和税收的轨迹,两者都在上升,但在目前的预测下,它们之间的差距会慢慢拉大。如果政府能够采取切实措施,使支出线的上升幅度更平缓,而税收线的上升幅度更陡峭,那么这个问题就会逐渐得到解决。国际货币基金组织的作者们观察了年度赤字/GDP比率,发现“每年持续提高1个百分点以上是罕见的。”

美国经济的现状如何?国会预算办公室是我对赤字和债务预测的首选来源。它的2012年8月报告有2012年到2022年的预测。根据这些数字,美国政府总债务今年超过了100%的债务/GDP比率,因此将被计入未来公共债务积压时期。当然,国会预算办公室和其他机构经常强调不是“总”政府债务,这包括政府自身欠下的债务(比如社会保障信托基金持有的国债),而是“公众持有的债务”。按照这个标准,使用国会预算办公室的“替代财政方案”,哪种观点更现实,
2012年,社会债务负债率达到73%,2022年向90%的目标迈进。

在我看来,所有这些都表明,美国政府的债务负担仍处于庞大的美国经济可以承受的水平。但现在是时候开始进行具体的中期改革了,这将使美国2012年的公共债务危机持续较短时间,并在未来几年将债务上升轨迹转为下降轨迹。