2013年10月2日,星期三

财政政策:传统智慧如何改变?

过去5年带来的经济政策,如果你在2007年中期问我,我认为根本不可能实现。美联储(Federal Reserve)和其他高收入国家的央行会将其政策目标利率推至接近零的水平,并连续数年将利率维持在这一水平,同时印钞票购买政府债券?我简直不敢相信。美国政府的预算赤字将连续几年占GDP的10.1%、9.0%、8.7%和7.0%,在此期间将债务/GDP比率从2008年的40.5%提高到2012年的72.6% ?我简直不敢相信。在2013年9月的一份政策文件中,由贝纳丁·阿基托比(Bernardin Akitoby)领导的一个IMF工作团队就过去5年里有关财政政策的传统观点如何发生变化提出了一些看法。《重新评估发达经济体财政政策的作用和模式》。

在2007年的石器时代,人们对财政政策的共识是什么?IMF的报告提醒我们(与往常一样,脚注和引文被省略了):“危机之前的普遍共识是,可自由支配的财政政策在抗击衰退方面发挥的作用有限。鉴于迫在眉睫的人口支出压力,发达经济体财政政策的重点往往是实现中长期目标,如提高国民储蓄、外部再平衡,以及保持长期财政和债务的可持续性。对于管理商业周期波动,货币政策被视为中央宏观经济政策工具。在经济过热时期,财政紧缩有时被建议作为支持货币政策的一种手段,例如在面对持续的资本流入时减轻汇率的压力。然而,在经济低迷时期,人们认为没有什么理由使用货币政策以外的其他工具。”

但当经济大衰退(Great Recession)来袭时,这种共识很快就被抛到了一边,不仅是在美国,全世界的高收入国家都是如此。这个数据比较了经济衰退后(蓝色虚线)债务/GDP比率的通常上升情况和经济衰退后发达国家的实际情况(红线)。美国经济的债务/GDP比率仅上升了30个百分点,与大衰退以来高收入国家政府债务扩张的平均水平差不多。

我们从这一时期的财政政策中学到了什么教训?以下是IMF提出的一些建议:

1)当然,如此多的政府将债务/GDP比率提高如此之高的一个主要原因是,大衰退太严重了。发达经济体显然比5年前大多数人认为的更容易受到严重衰退的影响。特别是,金融失衡、资产泡沫、房地产和信贷繁荣,以及其他风险比预期的更为严重。他们写道:“大型(相对于GDP)、不断增长且相互关联的金融部门所造成的财政风险也未得到充分重视,部分原因是人们对金融市场的自我监管能力和经济增长的信心
跨境敞口的不透明性。”

2)这里需要一种更全面的方法来衡量公共债务和确定债务的“安全”水平。在金融危机期间,很明显,许多政府为其金融部门提供了各种担保和支持,这些担保和支持在2007年不会被算作“政府债务”,但在危机爆发时很快就变成了政府债务。例如,在美国
国家、潜在或有负债源于政府相关企业的债务
估计超过GDP的50%……”官方对债务的衡量也不考虑未来为政府项目提供资金的承诺,比如为老年人提供支持。

3)在一些“安全港”(如日本和美国),市场能够承受比以前想象的高得多的债务比率,至少在一段时间内是这样。

4)在其他发达经济体,高额政府债务可能导致有害的“主权债务反馈回路”。在一个特定的国家,银行通常持有来自同一国家政府的大量债务。如果政府堆积了如此多的债务,它开始看起来有风险,那么这个国家的银行有很多看起来有风险的资产。但如果政府介入并拯救银行,它将积累更多的债务,这将使银行看起来更具风险。看看希腊近代史,看看这个故事是如何展开的。

5)“尽管辩论仍在继续,但有证据表明,在当前的特殊情况下,财政政策可以在短期内对经济产生强大影响,这似乎比危机前更有力。特别是,甚至有比以前更有力的证据表明,当货币政策受到名义利率零利率下限(ZLB)的约束,金融部门疲弱,或经济陷入衰退时,财政乘数会更大。早期的研究通常假设,财政政策的影响在不同的经济状态下是相似的,但最近的一些实证研究表明,财政乘数在经济萧条时期可能更大. ...这场危机并没有就收入的相对规模提供决定性的教训
政府支出乘数。最近的一些研究表明,支出乘数大于收入乘数,而另一些则得出相反的结论……”

财政政策通过自动稳定器和自由支配政策发挥作用。自动稳定器之所以产生,是因为当经济萎缩时,经济活动的减少会自动导致税收收入减少,并使更多的人有资格获得政府支出支持——无需任何新立法。(有关自动稳定器的更多细节,请参阅在这里)。可自由支配的财政政策包括额外的减税或增加支出,这需要新的立法。这是一些高收入国家的自动和酌情政策的划分。例如,在美国,自动稳定机制占2009-2010年赤字的三分之二,自由裁量政策占另外三分之一。

7)“当今政策制定者面临的根本挑战是,以一种既能确保稳定,又能充分支持短期经济增长、就业和公平的方式减少赤字和债务水平. ...由于仅仅承诺稍后进行财政调整可能没有说服力,因此需要以一项可信的中期计划为基础,逐步巩固经济。