2019年5月23日,星期四

是时候制定财政规则了?

政府是否应该制定规则来限制每年的政府借款规模或长期累积的政府债务?皮埃尔·亚雷德在《政府债务上升:几十年趋势的原因和解决办法》一书中讨论了这个问题,的文章经济展望杂志

国家政府应该每年平衡预算这一简单的规则,在经济上实在没有理由支持。例如,在经济衰退期间,税收将随着收入的下降而下降,政府在失业保险、医疗补助和食品券等项目上的支出将增加。如果面对这些压力,政府希望在经济衰退期间保持预算平衡,那么它就需要想办法增加税收收入,并在经济疲软时削减其他支出。一个更明智的策略是找到让这些财政“自动稳定器”发挥更强大作用的方法

但是,每年平衡预算的简单规则是愚蠢的,并不意味着没有任何规则可以起作用。但正如Yared所写(引文省略):“因此,世界各国政府都采用了财政规则——如强制赤字、支出或收入限制——以遏制未来政府债务的增加。2015年,有92个国家制定了财政规则,这是一个巨大的增长
1990年,当时只有7个国家有。”

这些规则的形式因国家而异。一个基本的教训似乎是,所有的财政规则都是不完美的,如果政府希望这样做,可以被玩弄或避免,但设计良好的规则——即使是宽松和不完善的——确实提供了一些约束和限制,可以控制政府借款的数量。

Yared提到了Luc Eyraud, Xavier Debrun, Andrew Hodge, Victor Duarte Lledo和Catherine A Pattillo称“第二代财政规则:平衡简单性,灵活性和可执行性”(2018年4月13日,SDN/18/04)。他们用财政规则总结了这种情况:
通过改善财政业绩,精心设计的规则有助于建立和保留财政空间,同时允许其得到合理利用。好的规则鼓励在经济景气时建立缓冲,并允许财政政策在经济不景气时支持经济。这意味着允许自动稳定器在整个周期中对称运行,并包括允许在需要时酌情提供财政支持的免责条款。通过支持对财政可持续性的可信承诺,规则还可以在预算中创造空间,为促进增长的改革和包容性政策提供融资。
为了有效,财政规则应该有三个主要属性:简单性、灵活性和可执行性。这三个特点很难同时实现,过去的改革也难以找到恰当的平衡。在过去十年中,“第二代”改革扩大了灵活性条款(例如,加入了新的免责条款),并提高了可执行性(通过引入独立的财政委员会、更广泛的制裁和修正机制)。然而,这些创新以及渐进式的改革使得规则体系的操作更加复杂,而合规情况并没有改善. ...
本文提供了新的证据,表明设计良好的规则确实能够有效地抑制过度赤字。国家经验表明,成功的规则通常具有广泛的制度覆盖面,与财政可持续性目标紧密相连,易于理解和监测,并支持反周期财政政策。财政委员会等支持性机构也很重要。相比之下,设计拙劣、不符合国情的规则可能会产生反效果。新的实证研究发现,财政规则可以减少赤字偏差,即使它们不被遵守。

在JEP的文章中,Yared提供了一些更详细的见解。在某种程度上,关键问题不是你设定的财政规则,而是如果规则被打破会产生什么后果。Yared:
在考虑对违反财政规则的惩罚时,有几个问题需要考虑。首先,是否违反了规则可能还不清楚。有许多例子可以说明政府如何利用创造性会计来规避规则。Frankel和Schreger(2013)描述了欧元区政府如何利用过度乐观的增长预测来遵守财政规则。美国许多州向政府雇员支付未来的养老金,这增加了不受财政规则约束的表外福利负债(Bouton, Lizzeri, and Persico 2016)。2016年,巴西总统迪尔玛·罗塞夫(Dilma Rousseff)因非法使用国有银行支付政府开支并绕过财政责任法而被弹劾(Leahy 2016)。鉴于这种透明度问题,许多国家建立了独立的财政委员会,以评估和监测财政规则的遵守情况(Debrun et al. 2013)。
第二个要考虑的问题是惩罚的可信性。例如,2003年针对法国和德国的过度赤字程序因欧盟委员会和欧洲理事会之间的分歧而停滞;因此,法国和德国的赤字持续存在,却没有受到惩罚……

第三个问题是私营部门对违规行为的反应,这也可以作为一种惩罚形式。例如,Eyraud, Debrun, Hodge, Lledó, and Pattillo(2018)[在上述IMF研究中]发现,违反财政规则与主权借款利差的显著增加有关。融资成本的增加会立即惩罚违反规定的政府. ...
许多政府的财政规则都有一个免责条款,允许在特殊情况下违反规则(Lledó et al. 2017)。触发免责条款通常需要一个审查过程,最终由独立财政委员会、立法机构或公民通过公投做出最终决定。例如,在瑞士,在发生自然灾害、严重衰退或会计方法改变的情况下,政府可以在立法机构获得绝对多数支持的情况下偏离财政规则。触发免责条款的成本使政府不敢过于频繁地使用它们。此外,由于这些成本在很大程度上涉及便利信息收集以促进有效的财政政策,因此即使在规则执行完善的情况下,免责条款也是有用的。
再次,出现的一个主题是,一个认真对待财政规则的政府会想要建立程序,当规则被打破时要遵守。反过来,这些程序应该受到高度关注,至少在宣传的意义上是如此,因此,违反财政规则的决定必须由一个独立的委员会进行解释、论证和评估。

Yared提到的另一个问题是,财政规则可以用不同的类别来设计:基于工具的规则,专注于特定的支出或税收类别,或基于总体目标的规则。他写道:

在实践中,财政规则可以约束不同的政策工具,比如政府支出的特定类别或税率。不同的工具可能要求不同的门槛……例如,由于不稳定的地缘政治条件,军事开支需求可能比其他开支需求更难以预测,因此可能需要更大的灵活性。资本支出是另一个类别,允许增加灵活性可能是最优的,因为资本支出的好处在未来很好地积累,因此受到不那么严重的当前偏好的影响。因此,许多国家有“黄金规则”,限制支出净额的政府的资本支出. ...总体而言,证据表明,区分不同类别的规则确实与更好的财政和宏观经济结果相关(讨论见Eyraud, Lledó, Dudine,和Peralta 2018)。此外,最理想的做法是设置多层规则,例如,以(预测的)赤字规则的形式,为个别类别的税收和支出以及税收和支出的总水平指定一个财政门槛。

最后,Yared主张混合规则的好处,“这种规则允许在满足目标阈值时放松工具阈值。”

简而言之,切实可行的财政规则是很有可能的,至少对拥有这些规则的90多个国家来说是这样。研究表明,这样的规则确实限制了政府的借贷,即使它们会时不时地被打破。但像美国政府“债务上限”这样头脑简单的财政规则,除了对短期政治戏剧的鉴赏家之外,基本上毫无意义。有意义的财政规则并不简单,不仅需要详细关注总体目标,还需要关注围绕目标应该有多大的灵活性,以及当政府借款突破了一个灵活的规则时会产生什么后果等实际问题。