2019年12月5日,星期四

东亚的产业政策问题

世界上许多主要的经济增长成功案例都集中在东亚,包括日本、韩国、台湾、马来西亚、新加坡,现在当然还有中国。当然,每个人都想把自己的成功故事归功于自己:特别是,很明显,这些国家的政府经常干预本国经济,因此他们经常被引用为快速增长所需要的“产业政策”,而不仅仅是“自由市场”的例子。Reda Cherif和Fuad Hasanov在《不可指名的政策的回归:产业政策的原则》中重申了这些论点。(国际货币基金组织工作文件WP / 19/74,2019年3月)

作为梳理这些论点的起点,我们有必要指出,任何在“产业政策”和“自由市场”之间提出的二分法都是一种过于简单化的说法。人们普遍认为,为了持续增长,一个国家必须解决经济基本面问题,如物质资本、教育和卫生方面的高投资率;宏观经济的稳定;健全的法律基础设施,营造有利于创业和经营的环境;专业的政策;贸易开放;支持研发和知识产权等。政府将在这些领域中发挥突出的作用,因此它们不能被定性为“自由市场”。然而,这些政策并没有对任何现有的公司或行业提供直接的优惠;事实上,它们可能会为扰乱现有公司和行业甚至使其破产的增长类型奠定基础。 Thus, they are not really "industrial policy," either.

如果政府决定实施有利于某些特定行业的政策,而不是仅仅满足于为增长做好准备,它需要做出三个选择:应该支持什么行业,应该使用什么政策工具来支持这些行业,以及如何决定这些政策工具应该何时终止(特别是在这些工具不起作用的时候)。

Cherif和Hasanov这样描述他们喜欢的产业政策:
我们认为,亚洲奇迹的成功是基于构成“真正的产业政策”的三个关键原则,我们将其称为技术和创新政策(TIP). ...(i)国家干预,以解决市场失灵,使国内生产者无法在早期出现在复杂工业中,超出最初的比较优势;以出口为导向,与1960 - 1970年代典型的失败的“工业政策”相反,后者大多是进口替代工业化;(三)在严格问责的前提下,追求国内外的激烈竞争。
他们认为,强调经济基本面是一个“蜗牛爬行”的增长方法,而他们的目标产业政策的版本是“月亮射击”方法。

您可以阅读他们的论文,了解有利于这种方法的情况。在这里,我才指出,这里的论点有两大类:政府是否实际上的问题可能会制定建议的具体类型的产业政策;以及这种产业政策的可能边际效应,超越了健全的经济基础政策。

关于政府是否可以制定政府的问题,应该制定一项努力有利于特定行业的政策,它讨厌强调其三个工业政策标准是非常具体的,而且绝不是宽阔的政府干预在经济中的毯子认可。

例如,他们偏爱的产业政策迫使国内生产者进入他们原本不会尝试的“复杂”产业。因此,这种关于产业政策的观点并不能支持那些有利于现有产品生产的政策,也不能支持那些仅仅帮助现有产业赚取更高利润的政策。它不赞成旨在保住现有工作的产业政策。因此,挑战在于政府能否做到这一点

他们的第二次目标侧重于成功的产业政策应该专注于扩大出口销售的想法,而不是试图更换进口产品。因此,他们明确地削弱了历史上在拉丁美洲和其他地方受欢迎的经济发展方法的“进口替代”方法。为他们喜欢的产业政策类型,“关税既不是必要的也不足够成功,”虽然经常与更直接的财政和信贷激励措施结合使用关税。

第三个目标强调,“成熟”产业的增长应包括国内外的激烈竞争。对国内竞争的关注意味着这种方法不有利于政府对某一行业的国有化,或试图创建一个“国家冠军”公司来在国外市场竞争。正如他们所写的:“虽然某些行业可能得到支持,但国内企业之间的激烈竞争在国内和国际市场上受到了高度鼓励。”

当他们提到“严格的问责制”时,他们想到的是韩国和台湾等地在上世纪70年代和80年代的产业政策,为企业从产业政策中受益设定了必须达到的具体目标。这些目标可能涉及必须达到一定水平的出口销售,以及一定水平的投资或研发努力,或建立国内供应商链。“问责制”的意思是,如果这些预先确定的目标没有及时实现,从产业政策中获得的利益就会被切断。

这种非常特殊的产业政策可以使经济受益的概念并不是特别新。Cherif和Hasanov提到了一个著名的关于这个问题的书长报告由早在1993年,《东亚奇迹:经济增长与公共政策》该报告认为,到目前为止,东亚国家快速增长的主要原因是物质资本、人力资本和技术的高水平投资,发生在一个强调市场激励的经济背景下,包括激烈的国内竞争和宏观经济稳定。但是,世界银行的报告也注意到(引文省略):
在大多数这些经济体中,政府以一种或另一种形式——系统地、通过多种渠道——进行干预,以促进发展,在某些情况下,促进特定行业的发展。政策干预有多种形式:瞄准和补贴特定行业的信贷,保持低存款利率和维持贷款利率上限,以增加利润和留存收益,保护国内进口替代品,补贴衰退的行业,建立和财政支持政府银行,对应用研究进行公共投资,建立特定公司和行业的出口市场,发展出口营销机构,并在公共和私营部门之间广泛分享信息。一些行业得到了推广,而另一些则没有。. ...
这些干预措施中至少有一些违反了为私营部门建立一个公平的竞争环境和中立的激励机制的原则。然而,这些有选择的促进战略与高私人投资率以及在增长最快的经济中,高生产率增长率密切相关。一些有选择性的干预措施真的有利于经济增长吗?…
我们的判断是,在一些经济体中,主要是在东北亚,在某些情况下,政府干预导致了比不干预的情况下更高、更平等的增长。然而,成功的先决条件是如此严格,以至于试图在其他发展中经济体走类似道路的政策制定者往往会遭遇失败。这些先决条件是什么?首先,东北亚各国政府建立了制度机制,使它们能够为选择性干预建立明确的绩效标准,并监测绩效。干预以一种异乎寻常的纪律性和基于表现的方式进行。其次,干预的成本,无论是显性的还是隐性的,都没有变得过高。当财政成本威胁到韩国和马来西亚的宏观经济稳定时,在他们的重工业和化学工业的发展中,政府撤出了。在日本,财务省充当了检查国际贸易和工业部执行补贴政策的能力的角色。而在印度尼西亚和泰国,平衡的预算法和立法程序限制了补贴的范围. ...选择性干预造成的价格扭曲也没有许多发展中国家那么极端。在东南亚新兴工业化经济体中,政府干预在经济成功方面发挥的作用要小得多,而且往往也不那么具有建设性,而坚持政策基本原则仍然是重要的……
我在此详细引述是为了强调,一段时间以来,世界银行一直持有一种普遍的传统观点,即以出口推动为重点的某些有重点、有纪律、严格负责的产业政策能够奏效。也有可能,这些经济学中最重要的一些干预是反自由市场的政策,而不是特定行业的政策,比如“保持低存款利率,保持借款利率上限,以增加利润和留存收益”或“建立和财政支持政府银行”。

但总体而言,实际的政策问题是,考虑到这种方法可能既不集中,也不自律,也不负责,我们是否希望鼓励发展中国家的政府制定“产业政策”。毕竟,世界上有很多国家宣布实施的产业政策不仅不成功,而且往往是浪费和适得其反。

关于产业政策的另一个主要问题是,例如,如何确定东亚的大部分快速增长是由于这些国家在经济基本面方面的巨大收获,还是在多大程度上是由于具体的产业政策。世界银行1993年的报告认为,总体而言,东亚的一些产业政策成功了,另一些失败了,总体而言,针对特定行业的政策对增长方向没有太大影响。报告说:
大多数东亚各国政府都追求了各个工业的产业政策。最着名的情况包括日本20世纪50年代的重型行业促进政策以及随后在韩国的这些政策模仿这些政策。这些策略包括导入保护以及资本和其他导入输入的补贴。马来西亚,新加坡,台湾,中国,甚至香港也建立了方案 - 通常具有更温和的激励措施 - 加速发展先进产业。尽管有这些行动,但我们发现很少的证据证明产业政策影响了行业的部门结构或生产力变化的率。实际上,日本,韩国和台湾的工业结构在过去的三十年里已经进化,因为我们期望给出基于因素的比较优势和改变因子禀赋......
当然,很难区分出有助于一个国家经济增长的不同因素,并从中吸取可供其他国家借鉴的经验教训。Cherif和Hasanov认为,对香港、韩国、新加坡和台湾而言,针对行业的激励措施是关键和核心的组成部分。我持怀疑态度。我自己的感觉是,与其他三个国家相比,这种情况对韩国更有利。此外,如果没有强劲的经济基本面,针对行业的激励措施似乎不太可能取得多大成效。

无论如何,在解释特定经济体的增长模式时,很难排除运气的因素。谢里夫和哈萨诺夫很快注意到,当一些国家制定了类似于他们喜欢的产业政策版本,但表现不佳时,这可能只是运气不好或时机不佳的结果。很好。但也有可能是东亚经济体在恰当的历史时刻采取了某些政策措施,并从中受益。

在当前这个历史时刻,政治潮流强烈反对国际贸易的扩张,自动化和信息技术正在改变制造业,东亚的那种进口替代政策——专注于日益复杂的制造业产品的出口——在不久的将来是否是一种可行的发展战略还不清楚。